近日，暨南大学经济学院教授、博士生导师、特区港澳经济研究所副所长谢宝剑研究员应约在《中国社会科学报》经济学版头条刊发题为《应用场景牵引低空经济发展》的理论文章。
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需求牵引，改革赋能：应用场景牵引低空经济发展的逻辑
2024年是《粤港澳大湾区发展规划纲要》实施五周年。五年来，以党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确指出：“健全因地制宜发展新质生产力体制机制，健全相关规则和政策，加快形成同新质生产力更相适应的生产关系，促进各类先进生产要素向发展新质生产力集聚，大幅提升全要素生产率。”低空经济作为新质生产力的典型代表，通过信息化、数字化管理技术赋能，与经济社会活动相融合，发展空间广阔。
根据2024年4月赛迪研究院发布的报告显示，2023年中国低空经济规模达5059.5亿元，预计到2026年低空经济规模将突破万亿元。低空经济具有空间立体性、区域依赖性、数字生态性、产业融合性以及辐射带动性等特征，是新兴的融合经济业态，涵盖第一、第二、第三产业，包括飞行、旅游、物流配送、农林植保、公共安全等多个行业和应用场景。
在低空经济的热潮之下，全国各地不断拓展应用场景，开展“低空+”的应用新实践。如今低空经济应用场景丰富多样，但是现阶段应用场景依旧面临着很多风险与挑战，管理标准统一性、多元化专业化、资源供给以及制度体系等方面的问题仍不容忽视。立足需求牵引，通过改革赋能，推动政策创新是激发低空经济可持续发展的活力所在。
基础设施互联互通为核心的城市群和都市圈正在形成，人流、物流、资金流等要素流动越来越顺畅，大湾区国际科技创新中心和综合性国家科学中心建设稳步推进，重大合作平台建设取得积极进展，港澳依托北部都会区和横琴粤澳深度合作区等平台更好融入国家发展大局，大湾区发展已步入提档升级、纵深推进的新阶段。随着新质生产力的加速集聚，大湾区高质量发展动能强劲、前景广阔。
一、立足需求牵引、开发应用场景推动低空经济持续发展的动力所在
我国低空经济发展历程较短，消费者及各行业对低空飞行相关活动和作业的熟悉度、接受度仍然不高，相对于生产端和消费端的广阔市场规模而言，市场价值较低，广大消费群体的需求尚未被有效激发，导致低空经济消费活力不足。
近年来,我国低空应用场景发展更多是政府主导的结果，形成了典型的“大政府小市场”的发展格局。要改变这一发展格局，就必须激发低空经济消费活力，培育低空新业态才是顺应市场经济规律、推动低空经济健康可持续发展的关键驱动力。从需求端出发，探究应用场景拓展对低空经济的现实驱动作用。
目前，低空经济+”新模式不断涌现，低空经济在交通、物流、旅游、农业等领域已展开多元商业化尝试，这些新模式新尝试都具有现实需求背景。随着城市化进程的加速，人口不断向城市聚集，城市交通拥堵问题日益严重，传统的地面交通方式已经难以满足人们日益增长的出行需求，交通拥堵已经成为制约城市发展的重要因素。
“低空+交通”作为一种新兴的交通模式应运而生，以电动垂直起降飞行器（eVTOL）拓展城市空中交通（UAM）和飞行汽车等新的交通方式缓解地面交通压力，挖掘其巨大的发展潜力。
“低空+物流”主要源于现代社会对高效、快速、灵活物流配送方式的迫切需求，以及低空经济技术的快速发展:快递业务和即时物流的增长，现代社会对物流配送的需求日益多样化，包括快递配送、农产品运输、医疗物资输送等领域加之低空物流能够突破环境条件限制，为偏远地区提供有效的物流配送解决方案。
现代旅游业呈现出的多元化和个性化发展趋势，低空空域的管理改革也为低空旅游的发展提供了空间。农业现代化是传统农业向现代农业转变的必由之路，低空经济，特别是无人机等航空器在农业植保、监测、物流、管理、旅游以及智能化农业设备研发等多个领域的应用，为农业现代化提供了有力支持。
低空经济在其他领域的应用也同样基于现实的需求背景，以需求为牵引进行应用场景的开拓，完善低空经济全产业链，推进经济转型发展。低空经济应用场景的多样化发展从技术、要素以及应用三个层面赋能新质生产力的发展。
首先，低空经济应用要求技术创新助、推技术创新。低空经济与不同的行业领域相融合需要以一定的基础设施为基础，低空管理效率要求依托人工智能、大数据分析和云计算技术等的低空数字化管理服务系统完善，低空飞行效率要求包括通信、导航、监测和气象等系统的低空信息网络设施通过技术创新提高安全性和可操作性，低空运营效率要求通用机场，起降场等相关的低空物理基础设施的布局优化。
其次，低空经济应用为新质生产力发展输送要素。低空经济应用是一种高技术应用，低空市场上具备深厚专业知识和技能的新型劳动者也将为新质生产力的发展发挥人才效用。低空经济应用所涉及到的劳动对象以及劳动资料之“新”，新型劳动对象的种类和形态得到丰富和扩展，生产效率和管理水平也得到显著提升。“新”生产三要素的组合优化跃升让低空经济在各领域迸发出前所未有的活力和潜力，为新质生产力提供持续的要素供给。
最后，低空经济应用拓宽了新质生产力的应用范围。运用无人机等低空相关技术，实现技术与各行业具体场景的充分融合，显著提升各行业的发展效率与效益，从而赋能新质生产力发展。
二、低空经济应用场景的体制机制不相适应是瓶颈所在
在低空经济快速发展的时期，加快形成与这一新质生产力相适应的生产关系体系、建立与新质生产力相适应的体制机制是现实需求。制度执行不力、监管机制不健全、管理标准不统一、权责不明确、信息不畅通以及激励与约束机制不足等多个方面等问题正在成为低空经济应用发展所面临的政策瓶颈和困境。
近年来全国有众多省市均出台了促进低空经济高质量发展的方案，上海、北京、安徽、山西、广东、湖南、内蒙古等陆续印发实施低空经济发展政策。各省市出台的方案中对于自身有不同的定位，广东省定位为世界领先低空经济产业高地，上海以期打造具有全球影响力的“天空之城”，湖南、北京打造国家低空经济发展示范省市，安徽、江苏(南京)等提出低空经济发展水平居全国前列或第一梯队......为实现目标定位各省市也在积极出台相关的政策制度，但是各省市方案中的规划大都强调要发展“低空+”服务发展模式，较为宽泛，这也导致实施执行中无序无目的。
安全监管是在低空经济领域内，为了保障飞行安全而采取的一系列监督和管理措施，包括对低空飞行活动的安全评估、监控、协调以及应急处置和救援等。当前我国低空经济中安全监管依旧存在着一些问题：一方面，安全标准不明确。截止2024年4月，低空经济相关的国家级法律法规共有5项，各地区也制定了相应细则，但尚无针对安全监管的章程。标准统一性低以及信息共享机制不健全，跨区域运营往往需要适应和执行多套标准，政策壁垒障碍问题突出。
低空空域需求的不断增长迫切要求低空空域管理改革，空域划分不合理、调整不及时，管理覆盖不全面，运行机制不顺畅,导致空域资源利用效率低，低空空域管理急需在方式方法、管理手段上突破提升。
另一方面，法规制度不健全,基础设施不配套，责任划分不明晰，服务保障不及时,这些政策性问题也增加了低空经济应用发展的不确定性。低空经济应用涉及众多内容，参与的政府机构较多，容易出现权责不明确，信息不通畅的问题。低空中的民用航空活动由国务院民用航空主管部门负责，低空中的国家航空活动分别由军事机关、公安部门、海关部门负责，由市场监督管理部门负责召回低空中存在缺陷的微型、轻型、小型民用无人驾驶航空器系统，低空中活动违反《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》的由公安机关依法给予治安管理处罚......多部门的加入以及协调性低使得地方政府在低空经济应用中发挥的作用较为有限，难以推动低空经济的良性发展。
三、改革赋能、政策创新是助推低空经济发展关键所在
低空经济高质量发展，必须要加强顶层设计，推动体制机制改革，加强政策创新，赋能低空经济新质生产力。首先，深化经济体制改革，建立围绕形成新质生产力优化资源配置的高水平社会主义市场经济体制和高标准的市场体系。其次，强化企业科技创新主体地位，激发形成新质生产力的科技创新的活力。最后，深化改革教育体制和人才体制,提升教育对形成新质生产力的支撑力，激发引导形成新质生产力的人才创新创造活力。
同时不可忽视的要建立健全政策、法规等体系，尤其是加强建设统计指标体系、市场监管和保险等方面。通过建立全面有效的统计体系，准确把握低空经济发展规模，为政策制定和发展研判提供基础数据支持，紧跟技术和行业发展的动态，及时修订和更新相关法规，确保法律法规能够适应行业变化和需求。
低空空域管理改革应当结合我国国情、低空经济总体态势、空域环境、相关政策法规，对空域管理中存在的问题提出针对性的建议措施。完善法律法规体系，各地在低空经济应用发展过程中适当对国家级总体方针和各地区补充文件加以完善，明确低空经济各参与方的责任和权利，做到有法可依，违法必究。
政府主导加强空域协调，畅通低空飞行空间。依据区域内低空飞行器数量、空域特点、地面环境和飞行需求,统筹考虑军民航、通用航空等各类用户的冲突因素，分类划分执飞空域和缓冲区。建立空域实时协调管理和区域联动机制，监测空域使用情况，评估流量及障碍物冲突,对危险事件进行仿真评估预警，提高空域资源的使用效率。
完善政策的反馈机制，从中央至地方、从管理单位至运行单位，沿着低空经济生态链的各个层级，均需建立双向的沟通反馈机制。确保上级能够清晰地向下级说明流程审批、空域划分、飞行标准、管理政策等内容，同时，下级在运行生产中遇到的实际问题也能及时向上级填报反馈。以这种方式通过公开透明的手段有效解决空域管理中所面临的各种问题。
低空经济中的安全监管关乎低空经济的健康发展,意义重大。针对我国低空经济中安全监管的现状，低空监管可以从安全标准、监管体系以及区域一体化监管着手。明确安全标准，制定专门的法律法规，明确低空飞行的准入条件、审批流程、安全责任等，为低空经济的安全发展提供法律保障。
完善技术标准，制定统一的技术标准和规范，对低空飞行器的设计、制造、运营等环节进行严格监管，这些标准应涵盖飞行器的性能、安全设备、通信系统等方面，以确保飞行器在各种环境下都能安全运行。
建立安全管理体系，明确安全管理责任，规定通用航空企业和无人机操作单位必须建立内部安全管理制度，明确安全管理责任人。
实施飞行安全监管，监管部门应定期对低空飞行活动进行安全检查，确保飞行活动符合安全标准。对于发现的安全隐患，应及时采取措施进行整改，防止事故的发生。建立风险预警机制，制定科学且详细的风险评估标准，定期对低空经济活动进行全面的风险评估，及时发现并预警潜在的安全隐患。
推动区域一体化监管和跨地区一体化安全监管的发展,建立区域性协作组织或联盟，制定明确的飞行规则、空域管理、航空器适航性标准等安全监管政策，多区域监管人员共同组建监管队伍落实执行。
科技向产业的渗透是生产力现代化转型的基本路径，拓展新产业和改造传统产业是生产力现代化转型的现实路径。低空经济市场广阔,潜力巨大，需要全社会各主体协同发力，将有为政府与有效市场结合，立足需求导向，以改革赋能低空经济，破解当前低空经济应用所面临的瓶颈与困境，将低空经济打造成为新质生产力支撑我国经济新的增长点。
教授简介
谢宝剑，现为经济学院研究员、博士生导师，特区港澳经济研究所副所长、自贸区研究院副院长、南方高等金融研究院副院长。主要从事区域发展战略与区域经济政策、港澳经济与粤港澳大湾区、自贸区政策与制度创新、地方治理与社会发展等研究。
来源｜《中国社会科学报》
责编| 马艺丹
校对| 麦嘉杰
初审| 谢宝剑
复审| 徐思捷
终审发布| 钟韵
（来源：暨南大学经济学院微信公众号）
